■美国社会组织提供公共服务（保障房）调研（十五）■马秀莲

　　美国保障房PPP模式采取了政府－私人投资商－非营利组织各方之所长，旨在避免之前公共住房以及联邦资助私人建房的失败，实现保障房的长期可持续发展。它给我们的启示是：PPP不仅仅是一个融资工具，更是一个合作管理工具；构建中国可持续的保障房PPP，政府投入更多的低成本甚至无成本建设资金仍是关键。

　　很多人都听说过美国的公共住房，以及它的失败。美国今天早已超越了那个时代，公私合作（PPP）成为保障房提供的主流。

　　从官僚提供到PPP

　　牛津广场矗立在伯克利市中心。向左一拐，就是著名的加州大学伯克利分校入口处；向右几步，是地铁市中心站。可以说，没有比这更好的区位。高标准建筑环保材料建成的六层现代建筑，却是一幢保障房大楼，其底层是商铺与办公室，2-6层是97套保障房，供收入不足地区中位收入一半的穷人居住。它与并排而立，拥有大型剧院，并为非营利组织提供展览与办公空间的戴维·布劳尔中心一同，矗立在伯克利市中心，成为这个略为激进的城市现代、环保与社会公正的象征。

　　美国的保障房真是今非昔比，如果你还记得当年的公共住房，比如哥伦比亚角项目，你定会如此感叹。哥伦比亚角是波士顿住房管理局于1960年代初完成的，也是新英格兰地区最大的一个公共住房项目。但是1000多户被“扔”在一个“孤岛”上，最初没有配套学校、医院、超市、公交等任何设施，刚建完就有三分之一的房子漏水。这样的公共住房项目，后来蜕化为贫民窟，也不奇怪。

　　美国后来所有的努力，似乎都在避免哥伦比亚角这样的问题再次发生。从伯克利，到旧金山，再到加州中部的弗雷斯诺，调研足迹所到之处，都是像牛津广场这样的项目——比如旧金山的Hunter view（也叫猎人景，是对一个臭名昭著的公共住房区进行改造的项目），或弗雷斯诺的Parc Grove Commons。它们通常规模适中，建造在优秀地段，交通方便，配套设施齐全（从健身房到托儿所一应俱全），而且房子质量非常好，建造时间通常至少要100年。

　　除了物理外表之外，这些房子的背后都有一个独立、独具市场竞争意识的开发商和所有者，绝非当年的波士顿住房管理局那样的官僚机构可比。无论是开发牛津广场的RCD（又名社区发展资源，伯克利三大住房非营利组织之一），还是牵头开发猎人景的私企约翰·斯图尔特公司John Stewart Company，还是开发Parc Grove Commons的弗雷斯诺住房管理局，皆具此特点。为了社会目标，约翰·斯图尔特这样的私企甘愿降低利润水平；改革后的弗雷斯诺住房管理局，更加接近非营利组织而不是从前的住房管理局。

　　而且，它们背后都有非常多元的融资结构，不仅仅依靠财政拨款。牛津广场融资构成中，33.8%是地方政府（包括市里的再开发基金、住房信托投资基金，以及州里的多户住房计划）提供的软性贷款；47.9%是私人投资商的权益资本（可向联邦进行所得税抵扣）；16.7%是银行贷款；还有1.5%是基金会捐款。

　　美国的新型保障房，是政府、独立的开发商与私人投资商之间公私合作（PPP）的产物。到2008年，美国已经建造至少200万套这样的住房，超过了前50年建造的公共住房数量。

　　美国保障房PPP的三个特点

　　我们最熟悉的PPP模式，即是公路中的特许经营（concession)模式。私人投资建造运行，通过收费收回成本并获取一定利润后，将设施转交给政府。

　　但是，美国的保障房PPP几乎是与公路特许经营模式相反——它是政府出资，设施最终归私人所有。这也是它在公私合作方面最突出的特点。而这在很大程度上也是由于保障房租金现金流非常有限，甚至不足以偿还建造成本，前期需要投入大量无成本资金。美国保障房项目中，除了大约10％的银行贷款外，均为不需要归还的资金。在牛津项目中，包括33.8％的地方政府软性贷款，47.9％的私人权益资本，以及1.5％的基金会捐款。

　　首先，项目归私人所有。这使得开发商更加想建好房、管理好房。政府大量无成本资金的投入，使项目现金流实现平衡，长期可持续运营成为可能。但是附加的条件是，联邦税收抵扣政策要求保障房项目至少服务15年；加州地方政府通过软性贷款这一形式将服务延长到了55年。

　　其次，依赖以投资商为主的特殊功能公司。美国保障房项目PPP中，包含了一个投资商与开发商各分担99.99％和0.01％的“有限责任伙伴关系”，它在很大程度上保证了项目的成功。

　　1986年，联邦政府实施低收入住房税收抵扣政策。私人投资商向开发商购买政府通过竞争方式分配到后者手上的税收抵扣额度，一方面资金保障房项目变成权益资本（约占项目的50％－70％），另一方面，投资商分十年向联邦政府抵扣联邦所得税。项目进行保障房服务至少15年。服务期满后，投资商自动退出，不动产完全归开发商所有。

　　投资商实现了盈利性融资——大约15％的投资回报率。投入资金可以获得相当于联邦长期和中期贷款利率的平均值，而且通常能以低于一美元的价格购买一美元的税收抵扣额。

　　政府获得了项目成功的保证和15年的保障房服务，而且根据美国税法规定，一旦项目失败，不但之前抵扣的税额都要“吐出来”，还要遭受很严重的惩罚。这导致投资商对项目严格监管，将其商业技能充分运用进来。审计发现，此类项目最后抵押贷款出问题的情况不足1％，而当年联邦低于市场利率抵押贷款资助私人建房的失败率是25％。从这种角度讲，PPP不仅仅是融资工具，更是一个帮助实现保障房可持续性的管理工具。

　　第三，依赖非营利组织。这也是美国保障房PPP模式的另一个重要特点。15年服务期满后，“特殊功能公司”自动解体，不动产完全归开发商所有。如果开发商是非营利组织，这些房子将永远是保障房，只要补贴足够。所以虽然在美国，非营利组织、私企和政府（改革后的住房管理局）都可以提供保障房，但是非营利组织仍是首选。

　　对于美国保障房PPP模式对中国的借鉴方面，首先，PPP不仅仅是融资工具。今年以来，财政部也在力推公私合作模式，旨在缓解地方城市建设的融资瓶颈。但是，美国保障房PPP的宗旨，是政府—私人投资商—非营利组织各取所长，从而实现保障房提供的可持续发展，扭转之前美国公共住房，以及联邦资助私人建房之失败格局。依此角度，PPP的功能远远超出了融资工具范围。

　　美国最近也发生了这方面的观念改变。2007年抽样调查发现，美国城市管理者实施PPP的两个主要原因是：降低费用（86.7％）和减轻财政压力（50.3％）（其他原因没有超过16％的）。但是金融危机之后的2012年，调查发现，提供动机转变为：更好的过程（69％），关系培养（77％），更好的结果（81％），撬动资源（84％），合作式服务提供是“正确的事”（86％）。

　　其次，寻找中国保障房PPP的合适机制。现金流低，但又要可持续，导致美国保障房最终采用了“政府出资，设施最终非营利所有”的合作模式。但是目前国内的保障房（尤其是公租房）建设，政府不愿意投入，依赖企业出资或者银行贷款，最后现金流平衡不了，一卖了事，与保障房应该长期保有的宗旨正好背道而驰。要构建可持续的中国保障房PPP模式，除了找到合适的提供主体、充分调动私人投资商的积极性外，为保障房建造投入更多的低成本甚至无成本资金，仍是关键。

（作者单位：国家行政学院社会和文化教研部,发表于中国经济时报）